21 de noviembre de 2024
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Por Manuel Solanet
Propuesta para el entuerto de las provincias
20 de agosto de 2008
La crisis del campo hizo posible, como una cuestión colateral, que la gente se entere del abusivo aprovechamiento fiscal del gobierno nacional en desmedro de las provincias.
En efecto, la devaluación del 2002 hizo espacio para introducir fuertes derechos de exportación o “retenciones”. El aumento de los precios agrícolas en el mundo generó luego aún más espacio, que no fue desperdiciado por el fisco.
La recaudación de las retenciones no ingresa al sistema de coparticipación federal, por lo tanto todo aumento no sólo queda en su totalidad en beneficio del gobierno nacional, sino que además, al afectar las utilidades privadas de la cadena agroindustrial, reduce la recaudación del impuesto a las Ganancias, el que sí se coparticipa con las provincias. De esa manera se creó un sistema de captación de mayores recursos que deja afuera y perjudica a los gobiernos provinciales.
Antes de esos 120 días del conflicto muy pocos gobernadores y legisladores de provincias se animaban a hablar del tema. Hasta entonces ésta era una cuestión de conocimiento limitado a los ámbitos especializados de la contabilidad pública y del gobierno. Lo notable es que los representantes de los afectados, o sea los gobernadores y los legisladores nacionales que debieran atender los intereses de sus provincias, en su gran mayoría optaron por el silencio como resultado de la obsecuencia y la sumisión al poder central. Temían que la crítica o la protesta pudieran impedirles el acceso a una mayor porción de la caja del gobierno nacional.
Néstor Kirchner desarrolló una arquitectura muy trabajada de construcción de poder. Seguramente sabía que si algo no debía permitir era que una junta de gobernadores disputara su dominio. Estaba en el recuerdo la forma en que se obligó a abandonar la Casa Rosada a Adolfo Rodríguez Saa el 30 de diciembre de 2001. Además, la sumisión de los gobernadores aseguraba como consecuencia, también la de gran parte de los legisladores nacionales.
El uso discrecional de la caja excedentaria se logró con los superpoderes obtenidos del Parlamento, que de ese modo resignó facultades y responsabilidades indelegables. A partir de allí el dinero fluyó a obras, subsidios y aportes a las provincias que el Poder Ejecutivo Nacional decidió arbitrariamente. Una de las condiciones no explícitas era la adhesión política; otras se relacionaron con licitaciones y contrataciones.
No sólo todos los gobernadores peronistas se hicieron kirchneristas, también y sin ninguna vergüenza, los radicales. El federalismo quedó así de hecho, destruido.
Hoy la caja kirchnerista está menguando y las provincias están entrando en serias dificultades financieras. No han tenido, como los tuvo el gobierno nacional, recursos abundantes, no obstante también casi todas ellas han sido dispendiosas. En su conjunto en los últimos seis años las provincias aumentaron en más de medio millón su cantidad de empleados públicos.
Córdoba y Buenos Aires muestran hoy los mayores déficit y estos dos casos muestran a su vez la diferencia de lo que ocurre si el gobernador es o no sumiso al poder K.
Uno de los grandes objetivos de la Argentina post kirchnerista deberá ser el restablecimiento del federalismo tal como lo concibieron los constructores de nuestra organización nacional. El régimen impositivo juega un rol clave en esta cuestión.
La Constitución de 1994, en sus disposiciones transitorias, impuso al Congreso Nacional la responsabilidad de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos antes de finalizar 1996. No se hizo ni en ese plazo ni hasta ahora y parece imposible que se lo haga si el debate se centra en que cada parte, la Nación y las 24 provincias, pugnen por una porción mayor de la torta.
En el contexto de recursos fiscales siempre escasos esa ecuación no tiene solución. Si alguien gana otro pierde y nadie quiere perder. Por eso es que hay que cambiar fundamentalmente el enfoque buscando esencialmente alinear los intereses de los gobernantes con los del país. Que el sistema haga funcionar correctamente los premios y castigos.
Una propuesta. Hace casi 80 años las provincias delegaron en el gobierno nacional gran parte de sus potestades tributarias para aprovechar la mejor organización para recaudar, con la condición de que lo recaudado en cada territorio provincial retornara a la gobernación respectiva. Antes de ese cambio el gobierno nacional sólo contaba con los derechos de aduana y con la renta de correos. Con posterioridad el sistema se modificó introduciendo criterios redistributivos.
El gobierno nacional fijó un porcentaje que guardaba para sí y el resto se distribuía a las provincias, pero según coeficientes que tenían en cuenta la población, la extensión territorial y el menor desarrollo relativo. El sistema llevó gradualmente a una mayor sujeción fiscal de las provincias y a la desaparición de una regla esencial de la buena administración: el que gasta debe ser el que recauda. Esto es lo que se llama correspondencia fiscal. Su ausencia ha alentado un permanente crecimiento del gasto público y una relación crónica de conflicto y dependencia entre provincias y gobierno nacional.
Nuestro Centro de Estudios del Futuro Argentino tiene una propuesta de reforma basada en la transformación de la coparticipación vertical entre gobierno nacional y provincias, por otra de tipo horizontal entre las mismas provincias (LINK al documento al final de esta carta). De esta forma se mejorará la correspondencia fiscal. Las provincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos necesarios para cubrir la totalidad del gasto de nivel provincial del país. Esto es posible devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera de retener para el nacional sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto requiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establecerá en función del carácter y la facilidad de recaudación y de control territorial de cada impuesto. De esta forma el gobierno nacional se limitará a recaudar lo que gasta y lo mismo sucedería para el conjunto consolidado de las provincias.
La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendría el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo del actual régimen y produciría un salto política, económica y socialmente imposible para las provincias menos desarrolladas. La propuesta es la de no alterar en la implementación del cambio, los montos recibidos actualmente con el sistema vigente, introduciendo en el nuevo régimen un fondo de redistribución horizontal al cual aportarían las provincias el producido de alguno de los impuestos. A partir de la estructura inicial de porcentajes de distribución que resulte, éstos se mantendrán luego inalterados y todo aumento del gasto de una provincia que los supere, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios recursos impositivos. El endeudamiento de las provincias debería estar estrictamente limitado. Esto quiere decir que si un gobernador desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá también enfrentar el costo político de aumentar sus impuestos. Ya no habría razón para el desgastante peregrinar de los gobernadores por la Casa Rosada tratando de resolver sus faltantes financieros. Un consejo federal que audite el fondo de redistribución horizontal permitirá un control mucho más eficaz entre los mismos gobernadores.
Esta debería ser una de las tantas reformas de fondo para construir un país auténticamente federal y mejor administrado.
En efecto, la devaluación del 2002 hizo espacio para introducir fuertes derechos de exportación o “retenciones”. El aumento de los precios agrícolas en el mundo generó luego aún más espacio, que no fue desperdiciado por el fisco.
La recaudación de las retenciones no ingresa al sistema de coparticipación federal, por lo tanto todo aumento no sólo queda en su totalidad en beneficio del gobierno nacional, sino que además, al afectar las utilidades privadas de la cadena agroindustrial, reduce la recaudación del impuesto a las Ganancias, el que sí se coparticipa con las provincias. De esa manera se creó un sistema de captación de mayores recursos que deja afuera y perjudica a los gobiernos provinciales.
Antes de esos 120 días del conflicto muy pocos gobernadores y legisladores de provincias se animaban a hablar del tema. Hasta entonces ésta era una cuestión de conocimiento limitado a los ámbitos especializados de la contabilidad pública y del gobierno. Lo notable es que los representantes de los afectados, o sea los gobernadores y los legisladores nacionales que debieran atender los intereses de sus provincias, en su gran mayoría optaron por el silencio como resultado de la obsecuencia y la sumisión al poder central. Temían que la crítica o la protesta pudieran impedirles el acceso a una mayor porción de la caja del gobierno nacional.
Néstor Kirchner desarrolló una arquitectura muy trabajada de construcción de poder. Seguramente sabía que si algo no debía permitir era que una junta de gobernadores disputara su dominio. Estaba en el recuerdo la forma en que se obligó a abandonar la Casa Rosada a Adolfo Rodríguez Saa el 30 de diciembre de 2001. Además, la sumisión de los gobernadores aseguraba como consecuencia, también la de gran parte de los legisladores nacionales.
El uso discrecional de la caja excedentaria se logró con los superpoderes obtenidos del Parlamento, que de ese modo resignó facultades y responsabilidades indelegables. A partir de allí el dinero fluyó a obras, subsidios y aportes a las provincias que el Poder Ejecutivo Nacional decidió arbitrariamente. Una de las condiciones no explícitas era la adhesión política; otras se relacionaron con licitaciones y contrataciones.
No sólo todos los gobernadores peronistas se hicieron kirchneristas, también y sin ninguna vergüenza, los radicales. El federalismo quedó así de hecho, destruido.
Hoy la caja kirchnerista está menguando y las provincias están entrando en serias dificultades financieras. No han tenido, como los tuvo el gobierno nacional, recursos abundantes, no obstante también casi todas ellas han sido dispendiosas. En su conjunto en los últimos seis años las provincias aumentaron en más de medio millón su cantidad de empleados públicos.
Córdoba y Buenos Aires muestran hoy los mayores déficit y estos dos casos muestran a su vez la diferencia de lo que ocurre si el gobernador es o no sumiso al poder K.
Uno de los grandes objetivos de la Argentina post kirchnerista deberá ser el restablecimiento del federalismo tal como lo concibieron los constructores de nuestra organización nacional. El régimen impositivo juega un rol clave en esta cuestión.
La Constitución de 1994, en sus disposiciones transitorias, impuso al Congreso Nacional la responsabilidad de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos antes de finalizar 1996. No se hizo ni en ese plazo ni hasta ahora y parece imposible que se lo haga si el debate se centra en que cada parte, la Nación y las 24 provincias, pugnen por una porción mayor de la torta.
En el contexto de recursos fiscales siempre escasos esa ecuación no tiene solución. Si alguien gana otro pierde y nadie quiere perder. Por eso es que hay que cambiar fundamentalmente el enfoque buscando esencialmente alinear los intereses de los gobernantes con los del país. Que el sistema haga funcionar correctamente los premios y castigos.
Una propuesta. Hace casi 80 años las provincias delegaron en el gobierno nacional gran parte de sus potestades tributarias para aprovechar la mejor organización para recaudar, con la condición de que lo recaudado en cada territorio provincial retornara a la gobernación respectiva. Antes de ese cambio el gobierno nacional sólo contaba con los derechos de aduana y con la renta de correos. Con posterioridad el sistema se modificó introduciendo criterios redistributivos.
El gobierno nacional fijó un porcentaje que guardaba para sí y el resto se distribuía a las provincias, pero según coeficientes que tenían en cuenta la población, la extensión territorial y el menor desarrollo relativo. El sistema llevó gradualmente a una mayor sujeción fiscal de las provincias y a la desaparición de una regla esencial de la buena administración: el que gasta debe ser el que recauda. Esto es lo que se llama correspondencia fiscal. Su ausencia ha alentado un permanente crecimiento del gasto público y una relación crónica de conflicto y dependencia entre provincias y gobierno nacional.
Nuestro Centro de Estudios del Futuro Argentino tiene una propuesta de reforma basada en la transformación de la coparticipación vertical entre gobierno nacional y provincias, por otra de tipo horizontal entre las mismas provincias (LINK al documento al final de esta carta). De esta forma se mejorará la correspondencia fiscal. Las provincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos necesarios para cubrir la totalidad del gasto de nivel provincial del país. Esto es posible devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera de retener para el nacional sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto requiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establecerá en función del carácter y la facilidad de recaudación y de control territorial de cada impuesto. De esta forma el gobierno nacional se limitará a recaudar lo que gasta y lo mismo sucedería para el conjunto consolidado de las provincias.
La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendría el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo del actual régimen y produciría un salto política, económica y socialmente imposible para las provincias menos desarrolladas. La propuesta es la de no alterar en la implementación del cambio, los montos recibidos actualmente con el sistema vigente, introduciendo en el nuevo régimen un fondo de redistribución horizontal al cual aportarían las provincias el producido de alguno de los impuestos. A partir de la estructura inicial de porcentajes de distribución que resulte, éstos se mantendrán luego inalterados y todo aumento del gasto de una provincia que los supere, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios recursos impositivos. El endeudamiento de las provincias debería estar estrictamente limitado. Esto quiere decir que si un gobernador desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá también enfrentar el costo político de aumentar sus impuestos. Ya no habría razón para el desgastante peregrinar de los gobernadores por la Casa Rosada tratando de resolver sus faltantes financieros. Un consejo federal que audite el fondo de redistribución horizontal permitirá un control mucho más eficaz entre los mismos gobernadores.
Esta debería ser una de las tantas reformas de fondo para construir un país auténticamente federal y mejor administrado.